中國(guó)煤炭進(jìn)出口政策調(diào)整空間漸窄

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編輯: 馬亮亮

發(fā)布時(shí)間: 2011-11-04

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近年來(lái)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)快速發(fā)展帶動(dòng)下，我國(guó)煤炭消費(fèi)持續(xù)保持旺盛增長(zhǎng)勢(shì)頭，煤炭出口逐年下降，煤炭進(jìn)口則快速增加。截止到2010年，我國(guó)煤炭出口量已經(jīng)由2003年最高時(shí)的9388萬(wàn)噸，逐步回落至1903萬(wàn)噸，下降79.7%，我國(guó)煤炭進(jìn)口量則由2003年時(shí)的1076萬(wàn)噸，快速上升至16478萬(wàn)噸，增長(zhǎng)14.3倍。

　　煤炭進(jìn)出口發(fā)生巨大變化的背后，是近年來(lái)煤炭進(jìn)出口政策的不斷調(diào)整。

　　一方面是煤炭出口政策不斷收緊。2004年，發(fā)改委、商務(wù)部和海關(guān)總署聯(lián)合制定了《煤炭出口配額管理辦法》，開(kāi)始對(duì)煤炭出口實(shí)行配額管理，當(dāng)年下發(fā)煤炭出口配額8000萬(wàn)噸，此后煤炭出口配額整體上呈下降趨勢(shì)，2010年全年僅下發(fā)煤炭出口配額2550萬(wàn)噸，今年煤炭出口配額雖然有所回升，但也只有3800萬(wàn)噸。在對(duì)煤炭出口進(jìn)行配額管理的同時(shí)，煤炭出口關(guān)稅也在不斷調(diào)整。2004年1月1日開(kāi)始，煤炭出口退稅率由13%下調(diào)至11%；2005年5月1日，出口退稅率進(jìn)一步下調(diào)至8%；2006年9月15日正式取消煤炭出口退稅；2006年11月1日開(kāi)始，對(duì)煉焦煤出口征收5%的出口暫定關(guān)稅；2008年8月20日開(kāi)始，對(duì)所有煤種征收10%的出口暫定關(guān)稅。可以說(shuō)，正是在配額和關(guān)稅雙重調(diào)節(jié)作用下，2004年以來(lái)我國(guó)煤炭出口逐年下降，直到2010年，煤炭出口降至1903萬(wàn)噸。

　　另一方面是煤炭進(jìn)口政策不斷放松。2005年1月1日開(kāi)始，將煉焦煤進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率下調(diào)為零，動(dòng)力煤和無(wú)煙煤進(jìn)口仍然分別征收6%和3%的進(jìn)口關(guān)稅；2005年4月1日開(kāi)始，動(dòng)力煤進(jìn)口執(zhí)行3%的暫定關(guān)稅稅率；2006年11月1日開(kāi)始，將煉焦煤之外的其他煤種進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率統(tǒng)一下調(diào)至1%；2008年1月1日開(kāi)始，所有煤炭進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率下調(diào)至零。煤炭進(jìn)口關(guān)稅逐步下降，直至取消，對(duì)近年來(lái)我國(guó)煤炭進(jìn)口不斷增加起到了重要作用。

　　目前，我國(guó)煤炭出口已經(jīng)得到了有效控制，如果未來(lái)要進(jìn)一步限制煤炭出口，也只能是進(jìn)一步減少煤炭出口配額或者進(jìn)一步上調(diào)煤炭出口關(guān)稅。當(dāng)前每年煤炭出口配額占國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)量的比重僅有1%左右，煤炭出口對(duì)國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)所產(chǎn)生的影響已經(jīng)越來(lái)越小，未來(lái)可能已經(jīng)基本不需要進(jìn)一步采取更加嚴(yán)格的政策來(lái)限制出口。

　　控制煤炭出口有一個(gè)終極極限，那就是完全取消出口，只要完全取消出口配額或者上調(diào)出口關(guān)稅，還是能夠很容易實(shí)現(xiàn)的。反觀煤炭進(jìn)口，由于煤炭進(jìn)口是逐步增加的，中短期來(lái)看很難有一個(gè)限度，這導(dǎo)致我們總有一些人想著要鼓勵(lì)煤炭進(jìn)口，希望煤炭進(jìn)口能繼續(xù)增加。殊不知，我國(guó)在外權(quán)益礦產(chǎn)量沒(méi)有實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的情況下，在進(jìn)口關(guān)稅已經(jīng)下調(diào)至零的情況下，未來(lái)我國(guó)煤炭進(jìn)口更多的只能靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，政策進(jìn)一步發(fā)揮的空間已經(jīng)不大。

　　有人可能對(duì)“政策進(jìn)一步發(fā)揮的空間已經(jīng)不大”持不同意見(jiàn)，進(jìn)口關(guān)稅下調(diào)的空間沒(méi)了，不是還有進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅可以調(diào)整嗎？其實(shí)進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅是不可能輕易下調(diào)的，即便“下調(diào)”那也是先征后返。這時(shí)，有人可能又會(huì)說(shuō)，先征后返不是也一樣嗎，也能在一定程度上起到降低進(jìn)口成本，鼓勵(lì)進(jìn)口的作用啊。確實(shí)是，進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅先征后返也能在一定程度上降低進(jìn)口成本，起到鼓勵(lì)進(jìn)口的作用，而且進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅先征后返已經(jīng)在成品油和天然氣進(jìn)口過(guò)程中得到了實(shí)際應(yīng)用。但是，成品油和天然氣進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅可以先征后返并不意味著這一政策也同樣能夠應(yīng)用在煤炭進(jìn)口過(guò)程中。主要因?yàn)槊禾窟M(jìn)口與天然氣、成品油進(jìn)口存在以下區(qū)別：首先，煤炭與天然氣、成品油的進(jìn)口主體存在根本區(qū)別。目前我國(guó)從事煤炭進(jìn)口的企業(yè)多是民營(yíng)性質(zhì)的貿(mào)易公司，而且規(guī)模小，數(shù)量多；而天然氣和成品油的進(jìn)口主體主要是中石油、中石化和中海油三巨頭。如果要進(jìn)行進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅返還的話，天然氣和成品油執(zhí)行起來(lái)明顯要容易的多，而煤炭進(jìn)口由于企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模小，執(zhí)行起來(lái)相對(duì)復(fù)雜一點(diǎn)。

　　其次，煤炭與天然氣、成品油進(jìn)口增值稅返還的目的不同。天然氣和成品油的進(jìn)口主體中石油、中海油和中石化都是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)成品油和天然氣的主供應(yīng)商。進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅返還是在成品油和天然氣進(jìn)口價(jià)格高于國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格的情況下才執(zhí)行的，主要目的是為了降低這些企業(yè)的進(jìn)口成本，而不是鼓勵(lì)他們?nèi)ミM(jìn)一步增加進(jìn)口，因?yàn)閲?guó)際市場(chǎng)價(jià)格再高總需要有一部分進(jìn)口來(lái)滿足國(guó)內(nèi)需求。但是煤炭就不一樣了，煤炭進(jìn)口主體多數(shù)都是貿(mào)易商，即便有一些用煤企業(yè)直接進(jìn)行海外采購(gòu)，他們也是根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)情況來(lái)安排進(jìn)口的，如果進(jìn)口價(jià)格高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)采購(gòu)價(jià)格的話，他們會(huì)自動(dòng)的減少進(jìn)口，只有在進(jìn)口價(jià)格相對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格具有一定優(yōu)勢(shì)的情況下，他們才會(huì)進(jìn)口。因此，返還煤炭進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的目的很明顯，就是鼓勵(lì)貿(mào)易企業(yè)增加進(jìn)口。

　　再次，短期內(nèi)煤炭和天然氣、成品油進(jìn)口變化對(duì)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格影響不同。國(guó)際市場(chǎng)有統(tǒng)一公認(rèn)的原油貿(mào)易價(jià)格，即使進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅進(jìn)行了部分返還，短期內(nèi)我國(guó)進(jìn)口企業(yè)既不會(huì)改變進(jìn)口規(guī)模，也不會(huì)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)產(chǎn)生明顯影響。天然氣雖然沒(méi)有原油那樣全球統(tǒng)一的公認(rèn)價(jià)格，但是我國(guó)天然氣進(jìn)口量占國(guó)際貿(mào)易的比重極低，而且有較為固定的貿(mào)易伙伴，天然氣進(jìn)口增值稅返還，短期內(nèi)也不會(huì)對(duì)進(jìn)口規(guī)模和價(jià)格產(chǎn)生明顯影響。正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)內(nèi)返還給進(jìn)口企業(yè)的增值稅能夠留在企業(yè)內(nèi)部。煤炭就不同了，最近兩年我國(guó)煤炭進(jìn)口占全球貿(mào)易量的比重達(dá)到了15%以上，我國(guó)進(jìn)口變化對(duì)國(guó)際市場(chǎng)影響較大。我們返還煤炭進(jìn)口增值稅的目的是為了增加進(jìn)口，如果增值稅返還政策開(kāi)始執(zhí)行，由于進(jìn)口企業(yè)進(jìn)口成本有所下降，他們必然也會(huì)適當(dāng)?shù)脑黾舆M(jìn)口，但是由于我國(guó)煤炭進(jìn)口對(duì)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格影響較大，進(jìn)口增加之后很容易引發(fā)國(guó)際煤價(jià)上漲，最終返還給貿(mào)易商的那部分增值稅很容易就轉(zhuǎn)移到了國(guó)際賣家手中，進(jìn)口商并沒(méi)有從中得利。雖然煤炭進(jìn)口可能會(huì)有所增加，但是此時(shí)國(guó)際煤價(jià)已經(jīng)上漲了，之后要不國(guó)內(nèi)煤價(jià)也跟著上漲，要不就是進(jìn)口再度回落。

　　所以說(shuō)，煤炭進(jìn)口增值稅實(shí)行先征后退并不靠譜，成品油和天然氣都可以，但是煤炭不可以，未來(lái)煤炭進(jìn)口政策進(jìn)一步調(diào)整的空間也已經(jīng)不大。

（來(lái)源：中國(guó)工業(yè)報(bào) 2011年10月28日）

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